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贵州省人大常委会


贵州省人民代表大会代表议案和建议办理工作条例
贵州省人民代表大会常务委员会
贵州省第九届人民代表大会常务委员会公告(第31号)


（2001年7月21日经贵州省第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过）


第一条 为做好省人民代表大会代表议案、建议（以下分别简称代表议案、代表建议）的办理工作，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的有关规定，结合我省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称代表议案，是指省人民代表大会代表（以下简称代表）依照法定的条件和程序，在规定时间内向省人民代表大会会议提出的属于省人民代表大会职权范围内的议事案。
代表建议，是指代表书面向有关国家机关提出的对各方面工作的建议、批评和意见，以及省人民代表大会主席团决定改作建议处理的代表议案。
第三条 代表在省人民代表大会会议期间可以向大会提出议案和建议，闭会期间可以向省人民代表大会常务委员会（以下简称省人大常委会）提出建议，也可以直接向省人民政府及其所属部门、省高级人民法院、省人民检察院提出建议。
代表建议，可以一人提出，也可以数人联名提出。
第四条 代表提出的议案和建议，应当事实清楚，要求明确，一事一议。议案须写明案由、案据和方案；提出制定和修订地方性法规，应当附上法规草案和说明。
第五条 代表提出的议案，由省人民代表大会主席团决定是否列入会议议程。列入会议议程的议案，按《贵州省人民代表大会议事规则》的规定办理。
第六条 省人民代表大会主席团决定闭会后由省人民代表大会有关专门委员会办理的代表议案，有关专门委员会应当在大会闭会后3个月内，至迟不超过6个月提出审议结果报告，提请省人大常委会审议通过。
第七条 办理代表建议，实行分级负责、归口办理的原则。在省人民代表大会会议期间，代表提出的建议，由大会秘书处按其内容分别交由省人大常委会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和其他有关机关办理；在闭会期间，代表提出的建议，由省人大选举任免联络委员会交有关部门办理。
代表提出的建议，不属于国家机关职责范围的和代表本人及为他人转交的申诉材料，作为来信处理。
第八条 办理代表议案和建议是地方国家机关和组织的职责。承办单位必须尊重代表的权利，认真负责地办理。
第九条 办理代表建议，应当注重办理质量和实效，凡有条件解决的，及时解决；因条件限制暂时不能解决的，要纳入计划，创造条件予以解决；涉及上级部门的，应当反映情况，争取上级部门帮助解决；因各种原因难以解决或者不可行的，应当如实向代表解释清楚。
第十条 承办代表建议的单位应当建立健全办理制度，明确分管领导、承办机构和人员，落实办理责任。
第十一条 代表建议需要两个以上部门共同办理的，由交办单位负责协调，确定主办单位。主办单位和协办单位应当密切配合，认真办理，并及时答复代表。
第十二条 对不属于本部门职权范围的建议，承办单位应当在收到建议的10日内向交办单位说明情况，经同意后及时退回，再由交办单位重新确定承办单位，原承办单位不得自行转办。
第十三条 承办单位应当在收到代表建议的3个月内将办理结果书面答复代表。在规定时间内办理答复确有困难的，经交办机关同意后可以适当延长，但延长时间不得超过3个月。
代表对答复不满意的，由交办机关责成承办单位重新办理，重新办理时间不得超过30日。
承办单位对代表的答复，应当附上《办理代表建议情况征询意见表》，代表收到后应当认真填写，及时寄送交办机关。
对代表联名提出的建议，应当逐人答复每位代表。
对代表建议的答复，同时报送省人大选举任免联络委员会并抄送代表的选举单位备案。
第十四条 省人大常委会应当加强对代表建议办理工作的督促检查，必要时可以组织代表对办理工作进行视察和检查。
第十五条 省人大常委会办公厅、省人民政府办公厅、省高级人民法院、省人民检察院应当在省人民代表大会闭会后6个月内将办理代表建议的情况报告省人大常委会。省人大选举任免联络委员会年终向省人大常委会书面报告办理代表建议的情况，并印发下一次省人民代表大会会议备案。
第十六条 对办理工作成绩显著的单位和人员，省人大常委会应当给予通报表扬或者表彰。
对办理工作敷衍塞责、相互推诿、造成损失或者对代表进行指责的，由省人大常委会给予通报批评，情节严重的由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；对代表进行打击报复的，依法追究责任。
第十七条 省以下地方各级人民代表大会代表议案和建议办理工作，可以参照本条例执行。
第十八条 本条例自公布之日起施行。


2001年7月21日
浅论最高法“民事证据规则”审前程序设计存在的问题

董 刚 曹 亮

提要：最高法“民事证据规则”对民事诉讼制度的最大突破就是举证时效制度。但是，由于“民事证据规则”在审前程序的设计上争点固定制度不完备，致举证范围无法固定，在这种情况下强行适用证据失权制度，不但没有达到公正与效率的初衷，在一定程度上甚至违背了程序公正的原则。
关键字：证据规则，举证时限，争点固定

长期以来，不管是在立法还是在法律解释层面，我国一直没有形成一套完备的民事证据制度，这与日益复杂化与专业化的民事诉讼实践是不相适应的。最高法“民事证据规则”确立了一些较为科学的证据制度，有不少亮点，在一定程度上缓解了这一矛盾。但是，由于不少人对最高法在制定该规定中是否存在越权立法提出质疑，以及该规则本身也存在不少的问题，其在实践中发挥的作用并没有达到预先的期望。笔者认为，“民事证据规则”本身存在的最大的问题在于没有确立科学的固定争点制度而强行的适用举证时限制度，最终会造成程序不公与效率低下。
设立举证时限制度的目的就是为了防止证据突袭，提高诉讼效率，其内容可被分为两个方面，一方面是举证及固定证据的规则，另一方面是证据失权制度。举证及固定证据的规则应是目前我国民事诉讼中的审前程序的主要内容，包括诉答制度，举证期限及证据交换等内容。按照笔者的理解，最理想的审前程序应能达到固定争点与固定证据这两个方面的目的。如果通过审前程序，不能固定争点的话，进入庭审后，原告任意改变诉讼请求，被告在事实方面任意的提出新的答辩主张，这种情形下，为了保障对方的诉讼权利，就要不断休庭，以给双方当事人以准备新的证据或重新答辩的时间，这样下去，无法有效的制约当事人恶意拖延诉讼的行为，虽然有利于达到公正，但迟到的公正也是一种不公正。可以说，在举证时效确立前，我国民事诉讼一直存在这样的问题，确立举证时效制度的初衷就是为了克服这方面的问题。
然而，从举证时效制度实施的情况来看，这种情况是否有效的克服了呢？笔者认为，现行的举证时限制度，对于部分案件的审理，确实达到了防止证据突袭，提高诉讼效率的目的，但是由于审前程序设计的不合理，有时不但不能达到公平与效率的司法改革目标，甚至会造成诉讼程序上的不公及诉讼资源的浪费。如前所述，举证时限制度的内容可被分为两个方面，一方面是举证及固定证据的规则，另一方面是证据失权制度。其实这两个方面的制度是相辅相成的，只有在科学的固定证据制度下适用证据失权制度才能达到程序上的公正，反之，固定证据制度不科学，在适用证据失权制度前没有给当事人举证创造充分的条件，就强行适用举证时效制度，难谓其公正。因此，科学合理的固定证据制度应是适用证据失权制度的前提。
其实，固定证据与固定争点是分不开的，因为，从理论上来说只有争点固定了，当事人的举证范围才能确定，固定争点应是固定证据的一个前提。否则，当事人不知道对方确切的答辩意见，无法决定哪些证据该举，哪些证据不该举。这样，争点在举证完成之前无法固定，就等于在举之前还没有固定举证范围，等举证完成后，针对对方自认的事实所举的证据完全是浪费，对于对方提出的新的答辩意见，却又失去了举出证据予以反驳的机会，程序上的公正与效率都受到损害。从这个意义上来讲，固定争点制度可以说是固定证据制度的前提。经过上述分析，我们可以看出固定争点制度在证据规则中的重要性。而我们的证据规则只专注于解决证据的固定，在没有完备的固定争点制度的支持下，强行的固定证据，不仅不能促进公正与效率的主题，而且会影响诉讼效率，有时也会造成程序不公。
过上述分析，我们可将科学合理的审前程序运行机制概括为：固定争点（确定举证范围）—确定举证时限——固定证据。
在民事诉讼制度比较先进的国家，强制诉答制度与证据交换制度是固定争点与固定证据的最常见方法。我们的证据规则，一方面没有确立强制诉答制度，另一方面，在证据交换的规定方面也存在着问题。。
首先，诉答制度规定不完备，没有起到固定争点的作用。我国民诉法理论一般认为，答辩是被告的一种权利，不是一种强行义务，不答辩不会造成答辩失权，因此，我国没有确立强制诉答制度。但这并不是说对于我国民事诉讼制度对于诉答没有任何限制。民诉法对于诉状有明确的要求，同时，证据规则通过举证时限制度也在一定程度上限制了当事人的诉答。首先，当事人增加、变更诉讼请求应在举证期间内提出。其次，证据规则虽没有规定答辩方应在举证期间内提出一切答辩意见，但举证时限制度意味着答辩方在举证期间外提出新的答辩意见将失去提供证据予以左证的机会，因此，举证期间过后，答辩方就案件事实提出的答辩意见往往会因缺乏证据证实而不被采信。但仅这样的限制还是不够的，具体表现在两个方面：一是没有将答辩规定成一种强制义务，没有答辩失权制度，举证期间与答辩期不分，举证期间确定之前无法确定争点，不利于双方当事人举证思路的形成，当事人只有尽一切可能去搜集证据，这样会浪费司法资源；同时，在对方不答辩的情况下，不知道对方的答辩意见，在搜集证据时对部分证据不可避免的会遗漏，这样又会造成程序不公。。二是，不能防止答辩突袭。如上所述，证据规则举证时限的规定 使得辩方在举证期间外提出新的答辩意见将失去提供证据予以左证的机会，但是，由于提出答辩意见或反驳意见 有时并不需要举证，却需要对方提出证据予以反驳，而此时已过举证期间，对方无法举证反驳。这样，如对答辩期限不进行限制，虽然举证时限制度避免了证据突袭，却不能避免“答辩突袭”，诉讼权利不均衡的局面仍不能改变。比如，被告庭审时对原告提交的书证的签字提出异议，这时原告予以反驳的最有效的手段就是笔迹鉴定，但是，如果严格适用举证时限制度，这时举证时限已经届满，依据“证据规则”已无权申请司法鉴定。
同时，证据规则在证据交换制度方面也存在问题。一是没有规定一切案件都要进行证据交换，却规定一切案件都适用举证时效制度，这种规定是不合理的。证据失权制度是举证时效制度的核心，但证据失权制度的适用要以当事人有充分的举证条件为前提，否则就有失公正。一方面，要给当事人充分的举证时间，另一方面，要在举证期限到来之前让当事人明确要就哪些事实举证，这就要求在举证期限届满之前要固定争点，明确举证范围。如上所述，我国没规定固定争点的强制诉答制度，固定争点和固定证据的重任就都落在了证据交换的身上，如果在没有进行证据交换的案件中适用证据失权的话，就等于在举证范围确定之前使当事人失却了举证的权利，这样对当事人是不公的。同时，当事人在对方不答辩，也不举行证据交换的情况下，在举证期限到来之前，不可能知道对方对事实的意见，举证范围不能确定，这就不可避免的会一边猜测对方可能的答辩意见，一边去举证，等到庭审质证的时候又会发现，有些证据是不需要的，而有一些证据又是被遗漏的，而此时，举证期限已经到期。如果此时适用证据失权制度的话，显然是片面强调了效率却牺牲了公正。二是，没有规定任何案件都要进行两次以上的证据交换。如前所述，依据我国现行的证据制度，固定争点和固定证据的重任都落在了证据交换的身上，在应答辩方不答辩的情况下，对方要想知道答辩意见，必须先进行一次证据交换，整理共识和分歧，明确举证范围，以确定下一步的举证方案。如果不规定任何案件都要进行两次以上的证据交换的话，法官可依职权只进行一次证据交换，这时就有可能举证范围刚一确定，就使一方当事人失去了举证的机会，也有失公正。
基于以上的分析，笔者认为，修改民事诉讼法也好，颁布证据法也要，一定要设计完备的争点固定制度，而且在程序设计上要在争点固定、举证范围确定后为当事人进一步举证留出足够的举证时间。也许有人会认为，如果严格的按照上述要求去设计审前程序，无疑会片面的注意公正而忽视了效率，又回到了证据随时提出主义时代。笔者认为，这种担心是不必要的：首先，严格的按照固定争点（确定举证范围）—确定举证时限——固定证据的逻辑设计审前程序，能够在庭审前固定证据，这种有限制的举证与过去的无限制举证是大不相同的；其次，依照上述逻辑设计审前程序，并不一定会带来效率的低下。也许这样设计，程序会相应繁琐，但繁琐的程序可通过诉讼契约或法官自由裁量权的设定来简化；最后，只有程序符合逻辑才有真正的可操作性，必要的程序缺失，带来的只是牺牲公平的效率，这是违反司法改革的目标的。
有些观点认为，一些法院不认真执行证据规则就因为“客观真实”的老观点在作怪，其实，证据规则本身存在的问题应该也是一个十分重要的原因。
在现行规定存有这样的问题的时候，我们作为律师应如何应对呢？我认为，一方面只有去适应，在搜集证据时，应充分的利用自己的经验，在对对方的诉答理由进行充分论证的基础上，针对案件事实各方面的构成要件，尽可能完备的搜集证据，以委托人的权益；另一方面，要积极的申请法院举行证据交换，如一次证据交换后还有必要，应申请进行第二次证据交换。

（作者单位：浙江星韬律师事务所）