襄樊市城市管理局、襄樊市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定
湖北省襄樊市人民政府
襄樊市城市管理局、襄樊市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定
(2004/02/09)
根据中共襄樊市委、襄樊市人民政府《关于改革城市管理体制建立长效管理机制的意见》（襄发［2003］24号）和襄办发［2003］37号文件精神，组建襄樊市城市管理行政执法局，与市城市管理局合署办公，加挂市城市管理监察支队牌子，实行三块牌子，一套班子的体制，为市政府组成部门，负责全市城市市容环境卫生管理和全市城市管理综合行政执法工作。
一、职能调整
（一）城市道路临时占用和城市道路挖掘的审批、许可管理职能移交市建设委员会。
（二）城市公共客运、城市出租汽车和人力客运三轮车行业管理职能移交市交通局。
（三）将市容环境卫生管理、城市绿化管理、市政管理、规划管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权全部或部分移交市城市管理行政执法局。
二、主要职责
（一）贯彻执行国家、省关于城市管理及城市管理综合行政执法的法律、法规、规章和政策，研究起草全市城市管理综合行政执法的规范性文件及相关的政策、措施、规定，研究制订全市城市管理和城市管理综合行政执法工作中长期规划和年度计划，经批准后组织实施。
（二）负责全市市容管理工作。依据国家、省有关法规和规章，制定城市市容市貌管理标准，组织检查、督办各城区、开发区落实；负责对户外广告设置地点、外型的核准和监督管理，组织实施市直市政公用设施户外广告媒体经营权的有偿出让；负责对损害城市环境、容貌和形象的行为实施监督管理；负责城区道路设置的停车场（市区临时停车场、临时市场）的管理工作。
（三）负责全市环境卫生管理工作。依据国家、省有关法规和规章，制定全市环卫规划和工作标准，组织检查督办各城区、开发区落实，负责垃圾处理场的建设与管理；负责环卫企业资质管理。
（四）根据国务院和省政府授权，行使下列行政处罚权：（1）行使市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。（2）行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。（3）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。（4）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。（5）行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染的行政处罚权；对饮食服务业油烟污染的行政处罚权；对在人口集中地区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体物质的行政处罚权。（6）行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权。（7）行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权。
（五）负责全市城市管理行政执法的统一指挥和组织协调；负责城市管理行政执法督察；负责市区集中统一执法和跨区综合执法活动的组织实施；负责市区城市管理行政执法重要案件的查处工作；负责城市管理行政执法队伍的建设、城市管理行政执法人员的资格管理和执法人员业务培训、考核、录用（聘用）、检查评比；负责各城区、开发区城市管理行政执法局党政正职的考察和任免工作。
（六）负责城市管理110联动信息服务工作，组织、检查、督办市民投诉的落实。
（七）负责会同市财政部门编制城市管理和城市管理行政执法工作的年度资金计划并组织实施；根据工作考核情况核拨城区、开发区行政执法人员工作经费；负责统一配发各城区、开发区行政执法装备；负责督促行政处罚款罚缴分离制度的执行。
（八）负责全市城市管理和城市管理行政执法工作信息统计工作。
（九）履行省、市人民政府规定的其他职责。
三、机构设置
（一）内设机构
根据职责，市城市管理局、市城市管理行政执法局内设5个职能科室：
1、办公室
负责局机关政务工作的协调和对外联络、接待工作；负责组织贯彻落实局机关各项行政规章制度；负责会议的组织与协调，草拟重要文稿；负责局行政公文的审查把关工作；负责文书、文印、印鉴、机要、保密和文件档案管理工作；负责局系统信息工作、年鉴编辑和大事记起草与组织工作；负责组织处理人民群众来信来访、办理人大建议和政协提案；负责局系统新闻宣传和综合调研工作；负责编制城市管理和城市管理行政执法工作年度资金计划并组织实施，核拨市区行政执法人员工作经费并实施监督管理；负责行政执法装备管理工作；负责局机关财务和机关车辆管理工作；完成局领导交办的其它工作任务。
2、行政执法科
负责制定市区城市管理行政执法工作计划并组织实施，具体负责相对集中的市容环境卫生、城市绿化、市政管理、工商行政管理、公安交通管理、城市规划和环境保护方面行政执法活动的统一指挥、指导和组织协调；负责组织、协调、督办上述七个方面的市区集中统一执法、跨区综合执法和专项执法活动，组织查处上述七个方面的大案、要案和社会影响较大的重要案件；负责与相关行政管理部门的协调和信息沟通；完成局领导交办的其它工作任务。
3、法规与执法督察科
负责城市管理行政执法工作规范性文件的起草、审查和报批工作；负责城市管理行政执法系统的法制建设；负责管辖范围内行政复议案件的受理、审理工作；负责行政诉讼工作；负责城市管理行政执法文书的制定、印制、编号和发放工作；负责城市管理重要案件行政处罚案件的审查和受委托执法单位行政处罚案件的审核工作；负责组织城市管理行政执法人员的队容风纪进行纠察；负责对城市管理行政处罚案件的办理进行监督、检查；负责受理和查处社会各界对城市管理行政执法工作的举报；负责处理与城市管理行政执法工作有关的投诉；负责市区行政执法工作考核；完成局领导交办的其它工作任务。
4、市容环卫管理办公室
负责制定市容市貌标准；负责对损害城市环境、容貌和形象的行为实行监督管理；负责组织协调、督办、检查城市环境、立面容貌的综合整治工作；负责对户外广告设置地点及外型核准的审定工作，负责对户外广告的监督管理；负责对县（市）、区市容管理的组织协调、监督检查、考核评比工作；负责制定全市环卫规划和工作标准，组织检查督办各城区、开发区落实；负责垃圾处理场的建设与管理；负责环卫企业资质管理；完成局领导交办的其它工作任务。
5、人事教育科
负责城管执法系统的政治思想教育和党建工作，开展并指导城管执法精神文明建设工作；负责组织安排理论学习和宣传工作、管理统战工作，研究制定全系统人事工作的规章制度和改革办法；负责局机关公务员和局属单位及各城区、开发区城市管理行政执法局党政正职的干部录用、调配、任免、奖惩与考核工作；按照上级人事、编制管理的有关规定，负责局机关及所属单位的人事调配管理；指导管理局机关、直属单位的劳动工资；管理直属单位各类技术职称改革和评聘工作；负责局机关和直属单位人员进出有关手续办理工作；负责管理大中专毕业生分配和军队转业干部、士兵的安置工作；负责普法教育工作；负责城市管理行政执法人员的教育培训工作；完成局领导交办的其它工作任务。
（二）直属机构
成立襄樊市城市管理行政执法督察大队，为市城市管理行政执法局管理的副县级行政执法机构，设立城市管理110联动信息指挥中心，与市城市管理行政执法督察大队合署办公，两块牌子，一套班子。主要负责全市城市管理行政执法督察、跨区综合行政执法、快速反应、大要案的查处和城管信息收集、处理、反馈工作。
纪检监察机构按有关规定设置。
四、人员编制和领导职数
（一）市城市管理局、市城市管理行政执法局机关行政编制25名。其中：局长1名，副局长3名，纪检组长1名；市容环卫管理办公室主任1名（副县级）；正科级领导职数7名（含市容环卫管理办公室副主任2名），副科级领导职数4名。
设立机关离退休人员工作科，人员编制3名。其中：科级领导职数1名。
（二）市、区（开发区）核定行政执法专项编制200名。先期下达150名专项编制，人员编制分解如下：
市城市管理行政执法督察大队行政执法人员专项编制20名，其中：大队长1名，副大队长2名。
襄城区城市管理行政执法人员专项编制35名。
樊城区城市管理行政执法人员专项编制75名。
高新技术产业开发区城市管理行政执法专项编制10名。
汽车产业开发区城市管理行政执法人员专项编制7名。
鱼梁洲开发区城市管理行政执法人员专项编制3名。
原城建监察支队事业编制予以收回。
五、其他事项
1、城区、开发区执法机构设置和人员编制分解由各城区、开发区报市编委审批。
2、按照人随事走的原则，从市城市管理局调整10名在编在职在岗的机关工作人员到市建设委员会。
3、自该方案批复之日起，原《襄樊市城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》（襄政办发［2002］74号）予以废止。
关于破产企业清算组的法律地位和诉讼主体资格分析
王政 律师
想到企业破产程序，大家很自然就想到破产企业清算组的成立和作用问题。这是因为，对企业破产而言，关于其债权或债务的破产清算无疑是最重要的程序，而完成这一切，又不能不依靠一个组织机构来组织实施。考虑到企业破产的原因（主要是经营管理不善）和企业宣告破产后企业股东、内部管理机构、企业职工、企业的债权人、债务人等相互间利益冲突问题，成立一个代表各方利益的清算机构自然而然就被推到了首要位置。按照我国1986年生效实施的《破产法》第二十四条规定：“人民法院应当自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组，接管破产企业。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组可以依法进行必要民事活动”。然而，我们在参与具体的企业破产清算法律事务过程中发现：正是由于类似的法律、法规或司法解释规定得过于原则或模糊，导致社会公众（包括部分司法人员）对破产企业清算组的法律地位产生了认识上的偏差和分歧，尤其是在与破产财产相关的一些诉讼中存在滥用破产企业清算组之诉讼主体资格情形。
本文试图从法理和实证角度，对破产企业清算组的法律地位和诉讼主体资格特做些简要分析，希望能引起企业破产事务参与者们和立法部门的必要重视，以便及早对破产企业清算组之法律地位和功能明确进行定位，避免大家因认识不统一而产生更多的司法裁判上的混乱不统一状况。
一、关于破产企业清算组法律地位分析
若要对破产企业清算组准确进行法律定位，必须对破产企业清算组成立的特殊时间和条件、特殊职责或功能、特殊人员组成等方面进行必要的分析。下面就从破产企业清算组这几方面的特殊性分别展开叙述。
（一）破产企业清算组成立的时间和条件具有特殊性。按照我国目前《破产法》及相关司法解释的规定，企业因经营管理不善而严重资不抵债后可以向当地人民法院申请破产；企业的债权人也可以向债务人所在地的人民法院提起破产清算的偿债程序。人民法院在宣告企业破产之日起十五日内便可成立清算组，接管破产企业。可见，与非破产企业清算组织不同的是，破产企业清算组成立的时间和条件具有如下特殊性：1、破产企业清算组是在企业已经严重资不抵债进入破产程序后成立的；非破产企业清算组织是在企业出现章程规定的解散事由且在企业资产足以偿还其债务的前提下成立的。当然，若通过清算程序，发现企业已实际资不抵债时，企业可宣布进入破产清算程序，重新成立清算组织。2、破产企业清算组是在企业进入破产宣告阶段后成立的；非破产企业清算组织则由企业根据其具体情况可随时成立。3、破产企业清算组是由人民法院来组织成立的；非破产企业清算组织则由企业的投资人、股东或上级主管部门来组织成立的，一般由企业内部机构或委托中介会计师事务所进行，清算人员因为业务关系而相互配合，其作为独立机构的特性不像破产企业清算组那样明显。
（二）破产企业清算组的职责或功能具有特殊性。依据《破产法》及相关司法解释的规定，破产企业清算组的主要职责是：1、接管破产企业。向破产企业原法定代表人及留守人员接收原登记造册的资产明细表、有形资产清册，接管所有财产、帐册、文书档案、印章、证照和有关资料。破产宣告前成立企业监管组的，由企业监管组和企业原法定代表人向清算组进行移交；2、清理破产企业财产，编制财产明细表和资产负债表，编制债权债务清册，组织破产财产的评估、拍卖、变现；3、回收破产企业的财产，向破产企业的债务人、财产持有人依法行使财产权利；4、管理、处分破产财产，决定是否履行合同和在清算范围内进行经营活动。确认别除权、抵销权、取回权； 5、进行破产财产的委托评估、拍卖及其他变现工作；6、 依法提出并执行破产财产处理和分配方案；7、提交清算报告；8、代表破产企业参加诉讼和仲裁活动；9、办理企业注销登记等破产终结事宜；10、完成人民法院依法指定的其他事项。可见，企业进入破产清算程序后，其对外代表机关（一般为法定代表人）和内部执行机关（一般为董事会、总经理和各业务科室）依法已不能再继续履行企业正常管理职责，其代表机关和执行机关的职责由清算组接管后代为履行。
（三）破产企业清算组成员组成具有特殊性。依据我国《破产法》及相关司法解释，对国有企业而言，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。对非国有企业而言，清算组成员可从律师、会计师、审计师或资产评估师等专业人员中聘用组成；当然前提条件是该些聘用人员必须经审理破产案件的人民法院认可。因为，按照《破产法》的规定，清算组须对人民法院负责并且报告工作，而不是对破产企业股东会或上级主管部门负责并报告工作。人民法院应当及时指导清算组的工作，明确清算组的职权与责任，帮助清算组拟订工作计划，听取清算组汇报工作。清算组有损害债权人利益的行为或者其他违法行为的，人民法院可以根据债权人的申请或者依职权予以纠正。人民法院可以根据债权人的申请或者依职权更换不称职的清算组成员。另外，法律还规定：破产企业清算组可以聘任必要的工作人员参与破产清算工作。但我们认为：对这些被聘用的参与具体破产清算事务的工作人员不属于也不应当属于破产企业清算组成员的概念。通过以上介绍，我们不难发现破产企业清算组人员组成具有如下特殊性：1、临时性，即为完成破产清算目的而临时招集人员组成；2、专业性，即一般要求清算组成员熟悉破产程序和破产业务；3、确定性，即人员组成具体名单最终由人民法院确定；4、无利益关联性，即要求清算组成员不能由破产企业内部股东、管理人员或与破产企业财产分配存在重大利益关联的人员担任；5、可变换性，即由人民法院根据具体情形更换清算组成员，尤其是涉及清算组成员不称职或有渎职行为时。
通过以上对破产企业清算组成立的时间和条件、功能或职责、成员组成等方面的分析，对破产企业清算组的法律地位我们可以作出如下结论性意见：1、破产企业清算组是在特殊情况下为终结破产企业法人资格之目的而依法成立的机构，其本身无独立财产，其法律人格应附属于破产企业本身。2、从破产企业所涉及的外部债权债务法律关系看，破产企业清算组是代表破产企业对外进行意思表示的表意机关或代表机关。3、从破产企业内部组织和管理角度看，破产企业清算组是在人民法院指导下对内管理破产企业并执行清算义务的执行机关。4、破产企业清算组作为破产企业清算义务人，其具体功能或职责完全由法律来规定，所以其在法律上具备怎样的权限和主体地位也是法定的，不存在自由约定的问题。
二、关于破产企业清算组诉讼主体资格分析
按照我国《民事诉讼法》及相关司法解释规定，公民、法人或其他组织可以作为诉讼主体参加诉讼。司法实践中，我们发现不少地方法院在涉及破产企业的诉讼中，直接把破产企业清算组列为诉讼当事人。甚至，破产企业的法人资格被终止后，个别人员或组织机构仍以破产企业清算组名义任意参加诉讼。很显然，法律的理论和法律的实践再次出现了如下矛盾和冲突。
（一）《破产法》及相关司法解释规定：企业进入破产宣告程序后由清算组接管破产企业；人民法院宣告企业破产后，应通知破产企业的债务人或财产持有人向清算组清偿债务或交付财产；清算组可以依法进行必要民事活动；等等。正是基于类似上述法律依据，所以，在破产清算的法律实践中，在不少地方，破产企业清算组拥有公章，直接以自己作为独立机构的名义向破产企业的债务人催收债务、对外签订让破产企业承担法律义务的合同、向破产企业的债权人分配财产或提起有关民事诉讼等。很显然，这等于将破产企业清算组的法律地位或主体资格放到了与破产企业的法律地位或主体资格相等同的位置；而且，从形式上看，破产企业清算组作为一个独立机构或组织在主体资格方面已完全替代了破产企业本身。
（二）从法理上讲，企业进入破产宣告程序且破产企业清算组成立后，破产企业的法人资格在清算结束前并没有终止或消灭，甚至经人民法院或清算组同意其仍可继续进行必要的生产经营活动。也就是说，企业进入破产程序后，在其法人资格消灭前，其仍享有一定的民事权利能力和行为能力。尽管破产企业法人的代表机关和执行机关是破产企业清算组，但清算组从事民事活动（如催收债权或承认债务）所产生的法律效果却由破产企业来承担。这时的清算组行使的职能有些类似于企业破产前的法定代表人或董事会等企业内部机构行使的职能。在企业破产前，企业法定代表人或董事会等机构从事对企业债权进行清收、对企业债务进行确认、对外签订合同等民事行为肯定要以企业的名义进行，那么在企业进入破产程序后，清算组从事上述行为为什么就可以不以破产企业的名义进行呢？而且法律本身从没有关于破产企业清算组可以进行代表诉讼的直接明文规定。我们认为：即便是有此规定，恐怕也不符合代表诉讼的条件。因为破产企业清算组从事民事活动或提起诉讼不应当是为了清算组自身的直接或间接利益受到损害而为之，而只能是为完成破产清算事宜为之。另，对非破产清算而言，在企业主体资格被注销前，企业所从事任何民事活动仍以企业自身的名义进行，不会以企业内部清算组织或某个机构的名义进行。
（三）从诉讼法角度讲，目前在我国可以作为诉讼主体的当事人包括公民、法人或其他组织。破产企业清算组若作为诉讼主体参加诉讼肯定不属于法人诉讼，也不应当属于法律规定的“其他组织”参加诉讼的范畴。因为，按照诉讼法相关司法解释，作为诉讼主体的“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：１、依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；２、依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；３、依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；４、经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；５、法人依法设立并领取营业执照的分支机构；６、中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；７、中国人民保险公司设在各地的分支机构；８、经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；９、符合本条规定条件的其他组织。很显然，破产企业清算尽管有相应的人员组成，但却没有独立的财产，无法以自身能力对外承担法律上的财产责任。所以，破产企业清算组也不应被理解为法律认可的其他组织。按照民法上权利能力、行为能力和责任能力相统一的理论，对于不具备民事法律责任承担能力的组织或机构，法律也不应认可其对外民事权利能力（指该组织或机构的对外主体资格能力）。当然，我们若有必要赋予破产企业清算组在诉讼主体方面的法律地位，可以通过完善代表诉讼制度来解决。
综上分析，我们认为：破产企业清算组不应是一个离开破产企业而独立存在的组织或机构，它属于破产企业内部的特殊表意机关（代表机关）和执行机关。破产企业清算组成员若在破产清算过程中渎职违法有损害破产企业债权人利益、破产企业职工利益、国家利益或破产企业股东利益等行为，所产生的法律责任应当由清算组成员个人承担。破产企业清算组没有属于自己的财产，在破产清算过程中，对外不应具有民事主体法律资格，若需对外签约或诉讼，不能以自己名义而应当以被清算的破产企业名义组织实施进行。而且在破产企业法人资格消灭后， 破产企业清算组必须解散，任何人或组织更不得再以破产企业或清算组名义进行民事活动。破产程序终结后若仍有可以追收的破产财产、追加分配等善后事宜需要处理的，一律由审理破产案件的人民法院或破产企业所在地的人民政府负责，相关当事人（包括原破产企业股东、债权人和债务人、清算组成员等）仍有提供协助处理的义务。以上为笔者管窥之见，欢迎大家批评指正！
2006-6-30
（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和民刑诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。
