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商务部、公安部、国家税务总局、国家工商行政管理总局


商务部 公安部 税务总局 工商总局关于印发《整治商业零售企业恶意占压、骗取供应商货款欺诈行为专项行动工作实施方案》的通知

商建发[2005]464号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团商务主管部门、公安厅（局）、国家税务局、地方税务局、工商局：

　　为贯彻落实《国务院关于促进流通业发展的若干意见》（国发[2005]19号），以及商务部等11个部门《关于印发<打击商贸活动中欺诈行为专项行动工作方案>的通知》（商整规发[2005]269号），现将《整治商业零售企业恶意占压、骗取供应商货款欺诈行为专项行动工作实施方案》印发你们。请各地区、各部门按照实施方案的具体要求和部门分工，明确工作职责，加强协调配合，认真督促检查，切实做好专项行动工作。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　商　　务　　部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　公　　安　　部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　税　务　总　局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　工　商　总　局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇五年九月十四日



　　附件：


《整治商业零售企业恶意占压、骗取供应商货款欺诈行为专项行动工作实施方案》


　　近年来，零售行业发展迅速，对促进商品流通、扩大消费发挥了积极的作用。但是，一些零售企业滥用销售终端的优势地位，在交易过程中损害供应商的合法权益。例如，一些零售企业对供应商货款久拖不还，恶意占压供应商货款开设新企业或分支机构；个别零售企业打着连锁经营的旗号，在骗取银行贷款、供应商货款后，即卷款潜逃或以经营不善为由关闭企业。这些含有欺诈性质的行为在全国各地引发了多起供应商哄抢货物等群体性事件，阻碍了零售行业健康发展，影响了社会稳定。

　　为解决上述问题，商务部等11个部门联合发布了《关于印发<打击商贸活动中欺诈行为专项行动工作方案>的通知》（商整规发[2005]269号），决定用一年左右的时间，集中整治商业零售企业（以下简称零售商）恶意占压、骗取供应商货款的欺诈行为。开展此项整治工作有利于保护相关债权人的合法权益，促进零售商供应商共同发展，从而也有利于保护消费者的合法权益，维护社会稳定。2005年6月9日，国务院下发了《国务院关于促进流通业发展的若干意见》（国发[2005]19号），明确提出要“引导和规范零售商的促销和进货交易等行为，依法打击商业欺诈，整顿规范流通秩序”。

　　为贯彻落实国务院文件及顺利开展专项整治工作，制定本方案。

　　一、工作目标

　　制定相关规定，建立长效机制；提高零售商的诚信意识，使零售商骗取供应商货款的现象得到预防和有效遏制，恶意占压供应商货款的状况得到改善，促进零供双方互惠互利、合作共赢，建立正常、良好的商业伙伴关系，从而更好地维护消费者合法权益，促进零售行业健康有序发展，构建和谐商业环境。

　　二、主要任务及具体分工

　　（一）制定有关规定，建立协调机制。制定《零售商与供应商进货交易管理办法》（以下简称《办法》），明确零售商支付货款的最长期限、拖欠供应商货款行为的具体表现及承担的相应法律责任等，预防、查处零售商恶意占压、骗取供应商货款的欺诈行为。同时，商务部要会同有关部门研究贯彻落实《办法》的具体措施，建立部门间的协调管理机制。

　　（二）对零售商进行调查摸底，预防在先。零售商超出合同期限、有能力偿付而故意不向供应商支付货款，即为恶意占压供应商货款。各地商务主管部门要通过实地调研、召开座谈会等方式，对本地区存在的零售商恶意占压、骗取供应商货款行为进行调查摸底。对供应商反映强烈、特别是涉嫌诈骗的零售商，要通过行业协会等掌握该企业拖欠供应商货款的情况，包括被拖欠的供应商数量、拖欠的货款数额、拖欠的时间等，提早采取应对措施。

　　（三）发现问题及时查处，探索和建立风险预警机制。省级商务主管部门对零售商拖欠供应商货款超过三个月、拖欠货款数额累计超过零售商净资产百分之五十或造成严重社会影响的，应将其确定为重点监控企业，并向同级税务、工商等部门通报。
县级以上商务、税务、工商部门应将发现的涉嫌骗取供应商货款的犯罪线索，移送当地公安机关。公安机关在接到有关线索后，应依法开展调查工作；经调查，认定存在涉嫌犯罪事实的，应当立案侦查。

　　（四）积极发挥协会作用。各地商务主管部门要鼓励和支持零售商、供应商成立行业协会，并加强对行业协会的指导；发挥行业协会沟通政府和企业的桥梁作用，引导零售商加强自律，诚信兴商；引导供应商增强自身的风险防范及依法维权意识，建立中小供应商与零售商平等对话机制。鼓励行业协会建立磋商机制，协调促进零售商供应商互惠互利、共同发展。

　　三、组织领导

　　商务部会同公安部、税务总局、工商总局建立整治零售商恶意占压、骗取供应商货款欺诈行为专项行动部际协调小组（以下简称部际协调小组），组长由商务部分管领导担任，成员由各有关业务对口司（局）级领导组成。部际协调小组通过召开联席会议等方式，协调各部门的行动，指导、督促和检查各地开展专项行动工作，督查督办大案、要案，并根据整治工作进展的需要，适时组成联合督查组，分赴重点地区进行督查，发现问题及时提出整改意见。

　　部际协调小组下设办公室，成员由各有关部门的处级干部组成。办公室根据部际协调工作会议的决议督促各地、各部门开展相关工作，汇总各地情况向部际协调小组报告。办公室日常工作由全国打击商贸活动中欺诈行为专项行动领导小组办公室专项二组（设在商务部市场体系建设司）承担。
各省、自治区、直辖市、计划单列市商务、公安、税务、工商等部门要建立本地区整治零售商恶意占压、骗取供应商货款欺诈行为专项行动的协调小组，负责统一协调本地区整治工作。各地商务主管部门要按照工作部署，切实负起牵头责任，保证专项整治工作落到实处。

　　四、工作要求

　　（一）提高认识，加强组织领导。各地、各有关部门要充分认识到当前开展打击零售商恶意占压、骗取供应商货款欺诈行为专项行动的重要性，在发展本地经济、对外招商引资过程中，要努力防范商业风险，加强对企业的监管。

　　（二）加强协作，及时沟通。在开展专项整治工作过程中，各地、各部门要从大局出发，在各司其职、各负其责的基础上，通力合作、密切配合，加强信息沟通与交流，结合《办法》的有关规定逐步建立协调管理、监督机制。

　　（三）加强舆论宣传，建立投诉处理机制。各地、各有关部门要以“零供携手，共同发展”为主题，通过广播、电视、报刊和网络等媒体大力宣传相关法律法规及《办法》；倡导零售商供应商合作互赢，诚信兴商，宣传专项整治情况，及时曝光查处的违法案件，跟踪报道大案要案。

　　鼓励供应商对零售商恶意占压、骗取货款的行为进行举报。部际协调小组办公室设立举报电子信箱，并对举报人保密。部际协调小组成员单位按各自职责对举报事项进行查处；举报事项不属于部际协调小组成员单位职责范围的，要及时转送有关部门。各地也要设立举报电话及电子信箱，建立相应的投诉处理机制，并对举报人保密。

　　（四）加强信息沟通，对恶意占压、骗取货款行为进行公告。各有关部门要建立和完善打击欺诈行为的信息共享机制。零售商违反有关规定恶意占压、骗取供应商货款的，负责查处的部门要依据《办法》将查处情况向同级有关部门通报；县级以上地方商务主管部门要将依职权查处的情况及有关部门通报的查处情况逐级上报至国务院商务主管部门。国务院商务主管部门对查处情况予以汇总，对情节严重的违法违规行为，经征求有关部门意见后，通过商务部网站和全国性报刊向社会公告，公告信息包括：零售商的名称、住所、经营场所、法定代表人、工商登记注册号码；违法违规行为；查处机关依法查处的事项、处罚内容。受到处罚的零售商具有下列情形的，暂不予公告：在法律规定的有效期限内对行政处罚申请行政复议或提起行政诉讼，受理机关或法院尚未作出终局决定、裁定或判决的。

　　五、工作步骤

　　（一）组织准备阶段（2005年9月－12月）

　　商务部会同公安部、税务总局、工商总局等部门抓紧制定《办法》，争取10月底前联合发布。

　　各地根据本方案精神成立协调小组，设立举报电话及电子信箱，并在9月30日前将协调小组人员名单及举报电话、电子信箱报部际协调小组办公室。

　　《办法》颁布后，各地、各部门要结合实际，通过多种方式宣传贯彻《办法》。省级协调小组要结合前期调查摸底过程中掌握的情况，确定下一步整治工作重点，制定工作方案，于12月20日前将摸查情况、宣传贯彻《办法》情况、下一步整治工作具体方案报部际协调小组办公室。

　　（二）整治实施和督查指导阶段（2006年1月－4月）

　　各地根据工作方案全面开展专项整治工作。整治工作中及贯彻落实《办法》过程中遇到的问题、困难，特别是零售商拖欠数额大、涉及地区广、被拖欠的供应商众多，可能引发社会不稳定事件的，要及时向部际协调小组办公室报告，部际协调小组各成员单位要认真进行研究，及时采取应对措施。
部际协调小组各成员单位要加强对本部门、本系统专项整治工作的经常性督促检查，及时沟通、认真指导，总结、推广好的经验和做法，为下一步制定有关行政法规奠定基础。

　　（三）总结验收阶段（2006年5月）

　　各地要对照整治目标，认真做好检查验收，并形成书面报告，于2006年5月20日前报部际协调小组办公室。



我国股市当前存在的问题之源：股市的制度变迁方式
曾清汉
（上海大学知识产权学院，上海，201800）

内容摘要：股市的形成与发展是制度变迁的结果。根据新制度经济学原理，制度变迁由诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种方式，而我国股市的形成是强制性制度变迁的结果。由于强制性制度变迁的局限性以及政府采取工具主义的理念，因此给我国股市留下了诸多隐忧，导致了当前股市的低迷。我们应从制度的深层去思考解决问题的方法，当前的突破口在于国有资本的退出。
关键词：股市；制度变迁；工具主义；国有资本的退出。

我国的股票市场在其十多年的发展过程中，给国人带来了一种全新的观念，使我们认识到了市场经济的魅力。整个过程中，市场的参与者有过辉煌和失落，到现在留下的是更多的迷茫，因为现在股市低迷，看不到复苏的迹象。
为什么会出现这种从繁荣到萎缩的情况呢？业界指出了股市存在的问题，大致是：股票投资概念正在转换过程中，旧的概念在退出，新的概念尚未形成；股权结构的分裂以及全流通的问题；股市是一个政策市，由于政策的不确定性导致股民的迷茫；上市公司赢利能力差；上市公司与中介机构的作假行为导致股民信心丧失。应该说这些分析在一定程度上点到了我国股市的软肋。但罗列问题不是我们的最终目的，我们应该更前进一步，找出应对的办法。笔者认为从股市的制度变迁中方能发现问题的最终根源，并据此找到解决问题的办法。
一、股市是制度变迁的结果
股市作为一项制度安排，是通过一系列的制度变迁形成的。自市场经济从西方世界发轫以来，共出现过三种主要的融资制度，分别为商业信用融资、银行信用融资和股市融资。①现今这三种信用方式并存。根据新制度经济学学说，制度的变迁有诱致性变迁和强制型变迁两种。诱致性变迁是指由于外部环境的变化导致制度不均衡，从而引致外在利润的自发性反应，当制度变迁的预期收益大于预期成本时，有关群体就会设法通过契约的形式发展新的制度，从而推进制度变迁。诱致性变迁是一种自下而上、从局部到整体的制度变迁过程。强制型变迁是指新的制度的框架是通过法的形式由国家的管理者先行设定，然后强制性地进行推广，最终形成一种具有普遍性的制度安排，它是自上而下的制度变迁过程。
通过对英美发达国家和我国在股市制度变迁方式上的比较，我们会发现我国股市在内在机制上的缺憾。
（一） 英美发达国家证券市场的形成与发展是诱致性制度变迁的结果
英美发达国家的股市是由市场中的民间力量通过制度创新而产生并发展起来的，是一种自下而上的诱致性制度变迁过程。
股票与股市形成发展于西方的市场经济环境。在资本主义发展初期的原始积累阶段，16世纪的西欧就有了证券交易。当时在里昂、安特卫普已经有了证券交易所，最早在证券交易所进行交易的是国家债券。此后，随着资本主义经济的发展，所有权与经营权相分离的生产经营方式的出现，使股票、公司债券及不动产抵押债券依次进入有价证券交易的行列。在资本主义发展最早的英国，300百多年前，初称为“股票经纪人”的商人就已在他们的主要市场——伦敦交易所从事证券市场的一些简单业务。②
市场经济是自治的经济，市场中的经济活动以利润为中心，经济活动的目的是追求利润最大化。当获得利润的渠道在改变或新的利润增长点出现时，作为“经济人”的市场主体就会构建新的市场契约结构，形成新的制度安排。因此，寻求利润的最大化始终是市场经济中制度变迁的最终诱致性因素。16世纪的西欧已开始进入市场经济的自由竞争阶段，政府在经济生活中担负的是“守夜人”的角色。正是由于当时资本主义社会的自由竞争环境才孕育了证券市场。在资本主义发展到一定阶段，靠企业本身的积累来推动经济的发展已显乏力，对于一些耗资巨大的项目，仅靠单个企业自身的力量已不能担负，但项目的巨大利润空间却又吸引着众多的企业，因此人们就自然地想到通过聚集多个企业或个人的资本来开发这样的大项目。由于资本的功能在于产生剩余价值，因此，项目的各出资者是一定要得到其相应的剩余价值份额的，在这样的背景下，一种新的市场契约——股票就此诞生了。马克思曾经在《资本论》中指出：“股票，如果没有欺诈，它们就是对一个股份公司拥有的实际资本的所有权证书和索取每年由此生出的剩余价值的凭证。”正是因为股票和股市产生的诱致性因素——筹资功能和投资功能以及配置资源的高效性，人们在经济活动中相应地从自发到自觉地发展这种市场创新，最终形成一种不可或缺的融资方式。这一过程充分展示了市场经济的魅力，它为市场中的交易主体提供了广阔的想象空间和源源不断的创新活力，市场中的主体总会寻找到利润的增长点和实现利润的机制——即为实现利润而必须的管理系统。股票和股市就是这样的系统。政府要做的仅仅在于关注市场交易行为的公平与公正，其它的事情就让市场来解决。这种精巧的制度安排只能在市场经济条件下，由市场孕育、产生和发展，在专制经济条件下，这一伟大创造是决计不会产生的。
股票和股市机制由市场自身孕育发展会产生以下的效果：
（1）人们对股票和股市更有认同感，也深刻地理解这种机制的功能和相关的环境，进而自觉遵守相关的规则。由于这种机制是在市场中孕育并诞生的，因此市场中的相关交易主体具有对这种机制的需求，他们有相对较高的自觉性来维护这种机制的运行，对风险的认识也相对较深并保持着较高的警惕。在探求理论时往往是自觉挖掘，自我教育，自律意识较高。
（2）股票和股市机制具有稳定性、创新性和高效性。由于人们在观念上的认同，人们会自觉地维护机制地稳定性。另外，这种机制是为利润的增长而设计的，并且这种增长是在完全市场化的环境中产生的，因此这种机制必然是一种具有创新性和高效性的机制。
（3）政府的干预较少。由于这种机制是由市场中的力量相互作用而形成，政府只是保持审视的眼光。这种机制的形成，只要是不违背公共利益和公正、公平的准则，政府往往是保持默许的态度。当此种机制的正向意义越来越明显，对经济和社会发展的推动作用越来越大时，政府也开始从旁观席走到前台，提供必要的制度支持。
（4）市场中的交易主体对信用的作用认识深刻，但这种认识往往是经过惨痛教训才得到的。股票和股市完全建立在信用基础之上。如果信用烂掉，这种机制就会顷刻间覆没。市场是一个逐利的场所，有时人们会为攫取暴利而破坏信用体系。英美两国在其证券市场的发展过程中，均有信用遭到严重摧残的历史。英国在1720年发生的“南海事件”，使得证券市场中的信用体系严重受损，英政府因此颁布气泡法案，不允许企业自行发行股票，直到1825年，这个法案才被废除。美国在第一次世界大战前后，其股票市场投机极度盛行，终导致“黑色星期一”事件的发生，对股市的信用体系也是一次严重的打击。这两次事件最后的结果都是由政府出面建立相关的制度来防范信用危机，但事件本身也为股民上了生动的一课，使他们认识到信用是市场经济的基石。从另一侧面反映了一个经济机制的发展从产生到成熟，必定有一个对其认识的深化过程，中间还可能产生消极的事件。同时证明政府作为市场的“看护人”，如果过于放任自流，监管不到位，放松了对公正、公平和正义原则的监督，就会给市场带来极大的损伤。
（二）我国对股票和股市机制的选择是强制型制度变迁的结果
股票在我国的出现是在上个世纪八十年代。当时我国对市场经济尽管还处在理论探讨的阶段，但我们已经在行动上开始了市场经济的建设。党和政府在观念上的转变与政策上的松动使得市场形式在经济领域中开始逐渐发展。由于市场本身具有培育活力的功能以及人们思想的解放，国人中被禁锢的创造力和创新精神得到迸发。这时，类似于股票的契约形式已开始在市场中出现。如人们以集资入股的形式开办企业，企业间也开始以入股的形式组成新的企业，人们开始私下里转让“股票”。但这时的“股票”机制还很粗糙并存在许多问题，例如股票与债券混同，入股后可以退股，对国有资产低估，变相地把集体资产量化到个人，股息在成本中列支等等。③虽然这时类似于股票的机制在逐渐形成中，但不能说我国的股票机制是诱致性制度变迁的结果，恰恰相反，它是强制型制度变迁的结果，因为如果没有执政者观念的转变和允许市场形式的存在，这种机制在计划经济条件下是不能得到发展的。因此，这种机制不是在计划经济条件下，由民间发育起来的，而是先有执政者的制度改变，才有这种机制的出现。虽然存在诸多不足，但市场毕竟开始孕育这一新的机制，如果我们任其自由地发展，可以肯定，这一机制也会如在西方国家一样慢慢发展成熟，在这一点上，我们可以说，由于经济发展轨道的转轨，这种机制已经开始了诱致性制度变迁的发展模式。但我们没有必要也没有可能等待其慢慢地发展起来，原因在于：
（1）由于此时信息传播技术和途径已发展到较高的水平，我们完全可以通过对国外成熟股市的研究而获得相关的理论并把它用于我国股市的发展，从而加快发展的速度；
（2）我国所处的国际环境已不允许我们缓慢地发展经济；
（3）建国后几十年的经济积累，使我们拥有规模宏大的存量国有资产。在市场经济条件下，企业逐渐失去国家的直接资金资助，必须通过市场手段获得发展的资金。市场手段主要是银行贷款。但由于当时的银行是属于国有，贷款额度受国家计划控制，企业贷款困难，因此，需要加快资本市场的建设，把存量资产盘活；
（4）当时我国是属于供给不足，资本短缺的经济。同时，居民收入占国民收入分配的比例增长较快，而政府和企业的收入在比例上却在逐渐下降。因此，应加快资本市场的建设，把居民收入引入投资的渠道，以增加企业发展所需的资本。
但当时股市发展的环境存在欠缺：
（1）市场发育还处在起步阶段，人们在计划经济中形成的观念不能马上转变过来，对市场经济中的新事物认识粗浅，对股票更是知之甚少；
（2）股市发展需要的法制环境基本没有，人们的法律意识淡薄；
（3）股市是由信用支撑起来的，而当时人们对信用的认识还处在模糊状态；
（4）当时的股份公司极少并且公司制度不健全。
所有这些因素严重地制约了股市的发育，如果在短期内全凭市场本身来完善股市发育的环境基本上是不可能的，因为市场本身是一个被束缚得很紧的市场，它不是一个完全的市场。
基于上述原因，我国政府在八十年代末开始对股票机制进行规范。在我国证券市场的发展初期，对证券市场的管理以地方监管为主，主要表现为由各地政府和省级人民银行根据当地的具体情况发布规定和进行管理。随着证券市场的发展，中央政府成立了专门的监管机构对证券市场进行监管，颁布的法律法规也逐渐增多。
事实上我国的证券市场建设到现在用了十多年的时间走了西方国家曾用了一百多年的时间才走过的历程，发展可谓神速，这既得益于西方先进国家的理论和经验以及信息技术的飞速发展，更有赖于政府的强制性推动。因此，通过政府的努力，我国在市场本身还不具备建立较高层次的股市的情况下，以法律法规以及相关政策的形式构建了中国股市的制度框架。尽管市场中存在诱致性因素，但中国股市制度主要是由政府通过拖着市场走的方式而发展起来的，因而强制性因素占主导地位。
二、我国证券市场存在的问题
我国的股票和股市制度是在市场极不健全的情况下，由政府通过强制性制度变迁而建立的。作为制度仿效者，制度的框架由政府搭建，这种框架是否适应市场的需要决定于制度制定者的主观意识与市场发展实际的契合度。现实中，由于统治者的偏好和有限理性、意识形态的刚性、官僚主义以及集团利益的冲突，这种框架在盛装市场时往往显得不饱满和不规整。
（一）工具主义色彩浓厚
制度层面的工具主义意指制度的制定者在创设新的制度时关注的是新制度的现时的有效性，把新制度当着实现社会目标的工具和手段，而不关注其任何目的和价值意义。其最大特点是：1. 割裂手段和目的的辨证关系；2. 割裂新制度各个功能的辨证统一关系,专注于其中的一两个功能,本末倒置；3.不去分析新制度所需的其他制度环境以及新制度的真实价值所在。我国在社会经济发展上是属于落后之列，如果想赶超先进，工具主义将随时伴随着我们。
根据新制度经济学原理，路径依赖是社会经济生活中的常有现象。不管是先进国家还是落后国家，其社会经济的发展均有其特有的路径。作为落后国家，其发展路径在效率上相对与先进国家有差距，根据路径依赖原理，如果其发展出的新制度要想和传统的制度相协调，必然要沿着原来的路径发展，而原来的路径却是低效率的。落后国家要想走上高效率的发展路径，其制定的具有高效率功能的新制度必然和原有路径下的旧制度有冲突。而旧的制度体系在社会中已是根深蒂固，要想在短期内大范围地突破它的体系框架显然是不可能的，否则，就会导致大的社会动荡，前苏联就是一个例证。所以落后国家只好有选择地发展新的高效率的制度，即利用新制度的一两个功能，而不全盘吸纳。因此，工具主义将是其不得不采取的方法。
十一届三中全会后，我国开始了全面的经济建设，并且进行市场经济的探索。那时我国处在供给不足、资金短缺的经济现状。企业的市场空间很大，但企业从银行获得的贷款很少，缺乏发展所需的资金。由于发行股票是一种不用偿还本金的融资方式，股票持有者是否获得股息还视股份公司的经营效果，在企业看来，这是很好的融资方式；另一方面，居民收入增多，也有投资的需求。这些因素促成了股市的产生与发展。但当时从政府到民间，均把股市当着筹资的方式，而没有注重其配置资源和投资的功能，没有注重配套制度的建设。结果把众多不具发行股票的国有企业送到了股市中，实行中国特有的股票种类的划分，即把股票分为国有股、法人股和流通股，实行同股不同价的政策。这是典型的工具主义，当市场缺资金时，就利用股市的筹资功能，而不关注股市的配置资源和投资的功能以及与相关制度的协调。虽然如此，但从发展的现实状况来看，我国的股票市场发展非常迅猛，为我国的经济建设筹集了庞大的资金，也培育了规模较大的股市产业，这说明我们采取的策略是对的。事实上，我们也不可能在初期就把相关制度制定完备，原因在于：（1）上层建筑还不能满足股市健康发展的需要；（2）人才缺乏，研究不够；（3）计划经济遗留下来的痼疾太多太深，制度建设的阻力太大；（4）法制建设和信用制度的培育是一个长期的过程，而我国所处的国际环境却不允许在经济发展上停止脚步去等待。由于现实中存在发展经济的紧迫性，因此必须找到发展经济的突破口。当时企业缺乏发展的资金，因此借用股市的筹资功能就成为突破经济发展瓶颈的手段。寻找突破口的过程也是采纳工具主义的过程。
工具主义既是缺陷，也是我国股市发展的动力。
（二）“尾大不掉”制约了股市的发展
我国股市在近十几年的快速发展掩盖不了留在后面的未得到梳理的众多难题，这些难题就象一条沉重的尾巴，拖住了股市前进的步伐。这也是实行工具主义的必然结果，因为工具主义看重一时的效率，寻求的是突破口，把难题暂时搁置，在配套制度的建设上没能跟上，最终这些难题会极大地阻碍效率的发挥，近期股市的低迷就是这种情况的反映。
这些难题包括：
1. 股权结构不合理。
在我国股市发展的初期，由于市场中的规模以上的企业绝大多数是国有企业，民营企业数量少、规模小，因而能够上市发行股票的只有国有企业。在对国有企业进行股份制改革的过程中，由于担心国有资产的流失，人为地把股份划分为国有股、法人股和社会公众股，国有股占控股地位，国有股和法人股不能上市流通，并且实行同股不同价，国有股的发行股价远低于社会公众股的发行股价，但各股却在分享股息时具有相同的权利，这完全违背了同股同价和同股同权的原则。由于国有股占控股地位，控制了公司的决策权和管理权，企业的管理者成了国有股东的代言人。而国家对国企管理者的工作成果的评价标准是规模的大小，而不是赢利能力的高低，这就刺激管理者好大喜功，不断增发股票，敛集资金，导致企业赢利能力低下，流通股价不断下挫，流通股股东利益受损。同时，由于国有资产的所有者缺位，导致内部人控制现象严重，公司治理效果差。
2. 股市中行政化趋势严重。
中国具有几千年的专制传统，专制思想在人们的头脑中扎根很深，因此，政府的威严对大众来说是天经地义的甚至是神圣的，对政府行为的置疑和监督就变得很苍白。在民间，公民缺少自治的理念，在工作和生活中遇到麻烦事时，最先想到的是找政府解决，而不去考虑通过民间形式加以解决。殊不知，当我们把权利让度给政府时，经过转化就变成了具有强制力的政府权力，权力具有扩张的本性，让度得越多，回报民众的就是更多的约束自由的政府权力，把原有的自由空间变成了僵硬的磐石。因此，在我国的股市中，行业协会没能担起自律的职责，几乎事事都由证监会包办，甚至实行会员制的证券交易所的高管人员都由证监会指定，这些高管人员还被纳入行政编制，属于公务员，而各个会员的权利变得虚无。同时，由于我国股市是强制型制度变迁的结果，制度框架由政府搭建，这些制度既起到规范作用，也起到教育民众的作用，因为我国市场不健全，股市对大众来说完全是新事物，很多知识都是从政府的法规中学到的。这样一来，政府在股市中的威信更是无以言说。
行政介入得太多，其结果就是抑制了市场创新。“┈┈对于创新,中国的法律仍然为之套着未经批准则为违法的紧箍咒。对于新事物，一旦出事，便予以简单的封杀。”④其实，法律不禁止的领域就是市场中各交易主体活动的领域，这已是我国《行政处罚法》的基本原则。但在现实中，这一原则常被忽视。