论我国是否具备颁布《民法典》的条件
翟鸣飞
内容提要：自从2002年底颁布了民法典（草案）以来，学者多对此草案进行了体例和内容的分析及讨论，但笔者从理论准备、民众的法律意识和民法典本身的问题出发，认为目前我国制定民法典尚未合时宜。且提出我国目前对于民法典的颁布过程，应采取按步骤先颁布单部法律，在颁布单部法律的同时加强理论研究，同时通过颁布单部法律提高民众的法律意识以及加强民众对私权利的保护观念，之后汇编成完备成熟的民法典的观点。
关键字：民法典 理论准备 法律意识
自从立法机关于2002年10月编纂了民法（草案），2002年12月23日，第九届全国人大常委会第三十一次会议审议了该草案以来，引起了学者对此的广泛讨论，绝大多数的学者都认为我国的民法典制定是符合时宜的，然后就民法典的体例、编制做出这样或者那样的讨论、建议等等，但是我国颁布民法典真的符合时宜吗？笔者对此有所怀疑。诚然，民法典的颁布和编纂确实是国家政治生活和市民社会生活中的一件大事。如果民法典能够顺利颁布，确实在法制建设中向依法治国的目标向前迈进了一大步，对于促进我国社会主义民主政治和法治建设具有重要意义。但是自从2002年末《民法典（草案）》提出后，迟迟未能颁布，虽然有这样那样的原因，但是，笔者认为深层次的原因就是现在目前阶段颁布《民法典（草案）》还不符合时宜。
一、从理论准备方面来看
对于民法典制定的时机、条件是否成熟，理论界曾经进行过讨论。有学者指出，一个成熟的民法典应具备三个因素：一是有赖于相对开明的政治制度和政治环境，思想较为开放，如法国民法典的大革命时期，德国民法典的自由资本经济和自由思想时期，日本民法典的明治维新时期，我国这种环境尚不具备；二是有赖于社会经济条件的成熟，经济民主、市场化是民法典制定的内在需求，市场经济本质上是私的经济，而我们却反复强调国有经济，对私的经济抱有一种偏见和本能的拒绝；三是民法科学、民法理论本身的完善，而我们所目前进行的理论准备还远远不够 。也有学者认为，我国民法典制定的条件、时机虽然并不完全成熟，但主要不是表现为现有的社会政治、经济条件上。应当承认，我国改革开放二十多年取得的成就是巨大的，从计划经济、有计划的商品经济到市场经济，从农村土地制度改革到城市国有企业的改革，我国社会经济生活发生了巨大变化，市场契约化、民主化的程度越来越高。我们不应过多地从客观条件方面寻找原因，而应该从民法学者自身的民法理论研究去寻找答案。目前我国民法典制定的条件不成熟主要表现为民法理论准备不足，而不是其它，这才正是需要我们重新思考的地方 。
笔者大体上同意后一学者的观点，我国对于《民法典》理论准备不足主要表现在以下两个方面：
第一，对民法基本理论的研究不够。一方面强调民法的私法性质、主张私法自治，强调民法典对民事权利的确认、保护和对国家公权力运用限制的重要意义；另一方面又指出近代民法的个人本位已发展为现代民法的社会本位，并由此强调国家利益、集体利益或社会公共利益与私人利益发生冲突时国家利益、集体利益应优先保护的原则。实际上在民事领域，国家、集体和个人均为平等的民事主体，本质上都是私的利益，因此，任何出于国家利益或社会利益保护的需要而对私人利益的侵害或限制，都必须提供充分的理由，并且应根据公开的程序和进行相应的补偿。遗憾的是，目前民法理论对上述问题的研究尚不充分。因此，我们应当进一步重视对民法基本理论的研究。
第二，对民法各项基本制度的研究不够。例如对法人（法人的分类、一人公司、合作社法人等）、合伙民事主体制度，集体所有权与农村土地使用权制度，债权保护制度、人格权保护制度等，其研究的广度和深度均不够。特别是诉讼时效制度。
二、从法律意识方面来看
法律意识，泛指人们对于法律，特别是本国现行法律的思想、观点、心理或态度等等。有时也称“法制观点”、“法治观念”或“法制心理状态” 。公民法律意识的高低是衡量一个国家法制建设的基本标准，同时，也代表着一个国家的文明程度。
我国公民由于历史文化传统的关系，对于自己的私权利的保护观念相当淡薄，所以对于民法典的制定还没有充足的民众法律意识思想准备。
第一，我国公民法律意识的现状
报纸杂志以及网络上有各种法制调查，这些法制调查的结果是否真实准确是否权威暂且不论，单说调查取样的人群，多为城市或者大众院校的学生。但是我们国家有70%的农村人口，农民或者农民工的调查比例又占这些抽样人群的多少？况且这些可以说是受过高等教育的抽样人群中对于自己私权利的保护也有不知如何保护的困境，更不要说人口众多的农民了。可见，我国群众的法律意识现状不容乐观。
第二，造成公民法律意识薄弱的原因
由于中国实行了2000多年的封建专制，儒学思想一直禁锢着中国公民的思想，传统轻视法律的思想仍旧存在。在“重理轻法”“重调解轻诉讼”等传统法律意识的制约下，形成了公民某些固有的性格特征，对于自己的私权利的保护意识相当的淡薄。
第三，我国民众的法律意识单薄的现状和原因导致我们对于民法典的颁布还没有充分的群众基础，所以，目前对于民法典的颁布，最好采取一步步前进的方法，对民法典中的各部法律，成熟一个，颁布一个，通过一个个颁布民法中的一门门法律，结合普法宣传，与法律意识相互作用，逐步提高公民的法律意识，同时使之加强对自己私权利的保护。就是要通过一个对现行法律不断完善、完备的过程，使人们的法律意识得到与之同步的提高。同时这也是民法典制定过程中的一个步骤，最终制定并颁布民法典。只有提高了公民的维权意识，民法典的颁布才有实质上的作用。
三、从以出台的《民法典（草案）》来看
我国现已出台的《民法典（草案）》也存在着一些的问题：
第一，从体例上看仅是一部法律汇编，民法典的制定，应该是一个法律编纂的过程，但是2002年底的这部草案更似一部民事法律汇编，将民事的几部法律（《合同法》、《婚姻法》、《继承法》等）原封不动的加入进来。
如果我国的最终的民法典是以这样的形式出台，那么就更符合笔者之前所说的成熟一个颁布一个的这种按步骤制定民法典的方法，应该修改比较不合时宜的一些法律（比如《继承法》），颁布从没有出现过的法律（比如《物权法》），使这些法律无论在理论和立法上，还是实践和人们的法律意识中，都能得到很好实施和接受，之后汇编成为民法典。
第二，对于法律语言的运用。诚然，法学是一门专业的学科，当中有很多晦涩的法律语言、法学名词，这些民法中的法律语言中如果是与公众的私权利保护密切相关的一些名词完全可以通过普法的宣传教育使公众了解，这也是提高公众法律意识的一个手段。
同时，在民法典或者单部的民事立法中，还应当尽量使用通俗易懂且没有疑义、没有歧义的词语，这也就是法律语言的严谨性和大众语言的通俗性之间的协调问题。
所以，还是应该采取以上所说的按步骤先颁布单部法律的办法，通过颁布单部的民事法律，配合法制宣传，使民众大致了解专门的民事法律术语的含义，与此同时也提高了法律意识。
总之，我国目前对于民法典的颁布过程，应采取按步骤先颁布单部法律，在颁布单部法律的同时加强理论研究，同时通过颁布单部法律提高民众的法律意识以及加强民众对私权利的保护观念，使法律意识深入人心，之后汇编成完备成熟的民法典。
参考资料：
1、熊进光 ：《对当前中国民法典制定若干问题的重新思考》，海峡两岸民法典理论研讨会论文
2、刘凯湘：《民法典制定的若干问题》，西南政法大学专题学术报告，2003年10月19日
国务院办公厅关于加快推进再就业工作的通知
国务院办公厅
国务院办公厅关于加快推进再就业工作的通知
国办发〔2003〕40号
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
党中央、国务院对就业和再就业工作高度重视。最近,中共中央政治局常委会和国务院常务会议专门听取了再就业工作情况汇报,并决定在适当时候召开全国再就业工作座谈会,进一步推动再就业工作。去年9月党中央、国务院召开全国再就业工作会议以来,各地区、各部门认真贯彻落实会议精神和《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发〔2002〕12号,以下简称《通知》),加强了对再就业工作的组织领导,陆续出台了配套实施办法,逐步建立了目标责任体系,并在加大再就业资金投入和帮助困难对象再就业等方面做了大量工作。但是,目前地区间工作进展不平衡,一些地区存在着工作进展缓慢、责任不够明确、政策措施不够得力、工作尚未取得明显实效等问题。当前,我国就业的压力很大,就业的结构性矛盾相当突出,困难群体再就业问题还未缓解,就业形势依然严峻。特别是非典型肺炎疫情的突发,使我国经济发展环境的不确定因素增加,给就业工作带来了新的困难和不利影响,实现今年工作目标的任务相当艰巨。为进一步做好就业和再就业工作,千方百计实现今年净增就业800万人以上、下岗失业人员再就业400万人以上(其中“4050”人员100万人)、城镇登记失业率控制在45%左右的工作目标,经国务院同意,现就有关问题通知如下:
一、加强领导,落实责任
(一)各地要处理好非典型肺炎防治工作与经济工作的关系,一手抓防治非典型肺炎这件大事,一手抓经济建设这个中心不动摇。各级政府要从实现国家长治久安的高度,把促进就业和再就业作为维护改革发展稳定大局的一件大事来抓,继续巩固和强化再就业工作“一把手”责任制,切实把这项工作摆上重要议事日程。要把净增就业岗位、落实再就业政策、强化再就业服务、加大再就业资金投入和帮助困难群体就业五项具体工作目标,作为考核各级政府和有关部门工作是否落实的重要内容,层层分解,从措施办法、资金投入和督促检查等方面给予保证,除了非典型肺炎疫情暂时比较严重的地区外,其他地区均要按月、按季落实再就业工作目标的完成进度,落实部门责任制。
(二)加强对就业和再就业工作的组织协调。国务院决定建立再就业工作部际联席会议制度,由劳动保障部、国务院办公厅、发展改革委、教育部、监察部、民政部、财政部、建设部、国资委、人民银行、税务总局、工商总局、中央编办和全国总工会组成,在国务院直接领导下,加强部门统一协调,及时通报各部门工作落实情况,分析工作中出现的新问题,研究解决政策难点,督促检查各地区、各部门任务完成情况,更有力地指导和推动再就业工作开展。地方各级政府也要相应建立再就业工作领导机构,形成统一领导、分工协作的工作机制。各有关部门要从上到下建立落实再就业政策的推动机制,按季调度工作进展情况,建立基层单位基础台账和本系统的统计制度。部门之间要加强协调,密切配合,真正形成齐抓共管、共同推动政策落实的合力。要充分发挥工会、妇联、共青团组织的积极性和主动性,动员全社会共同参与,齐心协力做好就业和再就业工作。
二、加大工作力度,全面落实政策
(三)各级政府和各有关部门要全面贯彻《通知》精神,加快落实税费减免、社保补贴、岗位补贴、小额贷款、就业服务、工商登记、场地安排等各项再就业扶持政策。地级城市所有配套政策的实施办法应在6月底前制订出台,并在街道、社区建立劳动保障工作平台,切实做到机构、人员、经费、场地、制度和工作到位,确保7月底前全面进入政策实施阶段。各地劳动保障部门要根据本地实际,进一步完善再就业优惠证发放办法,加强规范管理,加快再就业优惠证的审核、发放,保证符合条件的下岗失业人员及时领到优惠证,并定期向税务、工商等部门通报有关情况。在各项扶持政策的具体实施中,各地及各有关部门要从有利于解决实际问题和积极促进再就业出发,切实保证已经出台的各项再就业政策不折不扣地得到落实,努力为就业和再就业创造更为宽松的环境。各地还要按照属地管理的原则,将中央企业下岗失业人员再就业纳入当地的再就业工作规划,统筹安排落实。
(四)各级政府要根据再就业工作的实际需要,调整财政支出结构,落实再就业资金,并按时足额拨付到位。2003年度中央财政补助地方国有企业下岗职工基本生活保障和再就业专项转移支付资金已下达,并与地方资金实际投入情况和工作成效挂钩。各地应根据当年净增就业岗位、强化再就业服务、帮助困难群体再就业等目标任务的需要,加大再就业资金投入,并与下岗职工基本生活保障资金统筹安排使用,做到及时拨付,加强管理,提高效益。
(五)各地区、各有关部门要结合实际,及时研究解决政策落实中的难点问题。财政部、人民银行负责组织各商业银行抓紧制定下岗失业人员小额担保贷款实施细则,并督促各经办银行按要求加大贷款发放力度,简化贷款手续,提高经办效率。各级政府要积极采取措施,在6月底前将担保基金落实到位,使小额贷款担保业务尽快开展起来。各级税务、工商等部门要将扶持下岗失业人员再就业的工作成效作为部门考核的重要内容,严格按规定执行有关税费减免政策,不得以完成税费征收任务为由对落实税费减免的有关政策打折扣。对按政策减免的税费,可以相应抵减基层单位税费收缴的任务。财政部、税务总局、国资委等部门要进一步明确享受再就业扶持政策的商贸企业的标准,细化国有企业主辅分离的操作程序,简化审批手续,使地方和企业准确执行政策。
三、大力开发就业岗位,多渠道拓宽就业门路
(六)各地要努力实现国民经济持续快速健康发展和促进充分就业双重目标,并结合本地实际,提出发展经济与增加就业岗位有机结合、扩大内需与扩大就业良性互动的具体措施。要大力发展第三产业以及有比较优势和市场需求的劳动密集型产业,鼓励发展就业容量大的个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济,积极发展有市场需求的中小企业,继续发展劳动就业服务企业,促进跨地区的劳务协作和对外劳务输出,千方百计为下岗失业人员再就业创造岗位和机会。要积极推进城市社区建设,大力开发社会化服务岗位,引导更多的下岗失业人员在社区服务领域实现再就业。当前,要特别注意把防治非典型肺炎与开发社区环境卫生、清洁消毒等公益性就业岗位结合起来,帮助就业困难对象实现再就业。
(七)各级政府和有关部门要积极运用各项再就业扶持政策,鼓励服务型企业多吸纳下岗失业人员;鼓励下岗失业人员自谋职业、自主创业以及通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的方式实现再就业;鼓励有条件的国有大中型企业通过重组改制、主辅分离分流安置企业富余人员。
四、强化就业服务,建立再就业援助制度
(八)各级政府要建立完善公共就业服务制度,全面落实免费再就业培训和免费职业介绍政策。要加强劳动力市场信息网络建设。要广泛推行上门服务、即时服务和承诺服务,普遍推广在同一场所开展各项就业服务和社会保险业务的“一站式”服务。要努力提高再就业培训的针对性、实用性和有效性,完善免费职业培训和职业介绍制度,动员社会各方面力量开展再就业培训和中介服务。各级劳动保障部门要对社会办的职业培训机构和职业介绍机构进行资质认定,并根据培训和再就业效果给予补贴。要大力开展创业培训,结合项目开发、开业指导、小额贷款、税费减免、跟踪扶持,以创业促就业。要加快研究制订鼓励灵活就业的政策措施,做好下岗失业人员社会保险关系接续服务工作。
(九)建立健全再就业援助制度,千方百计帮助大龄就业困难人员实现再就业。这项工作要从政府、部门一直落实到基层。各级政府要抓紧建立公益性岗位空岗报告制度,凡是由政府投资形成的公益性岗位,要优先安排“4050”人员。街道劳动保障工作机构和社区工作人员要摸清“4050”人员底数,并逐一建立台账,为其提供专门的帮助和便捷的服务,切实帮扶一批大龄就业困难人员实现再就业。
五、巩固“两个确保”的成果,做好三条保障线衔接
(十)各级政府要继续落实资金,进一步巩固“两个确保”,不得发生新的拖欠。要进一步加强三条保障线的衔接,积极稳妥地解决下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨中出现的问题。对企业新裁减人员和出中心的下岗职工,要做好社会保险接续工作,按规定为其提供失业保险。对符合城市居民最低生活保障条件的,要及时将其纳入最低生活保障。协议期满的下岗职工,原则上应按规定出中心,并与企业解除劳动关系。对协议期满暂时无法解除劳动关系的下岗职工,各级政府和企业要继续运用现有各类资金渠道筹措的资金保障其基本生活。
(十一)做好城市居民最低生活保障工作。将符合条件的城市贫困居民及时纳入保障范围,做到“应保尽保”。要处理好最低生活保障与促进就业的关系,有劳动能力和就业愿望但尚未就业的城市居民,在享受城市居民最低生活保障待遇期间,应当参加社区组织的公益性劳动和就业培训活动。
六、加强督促检查,加大宣传力度
(十二)各级政府和各有关部门要抓紧建立政府和部门自上而下的监督检查制度,建立社会和群众自下而上的监督举报机制,对再就业工作进行督办、督促和检查评估。5月底前,各地级以上城市和各有关部门要普遍建立再就业政策监督举报制度,向社会公布监督举报电话,接受社会和群众的监督。从6月份开始,劳动保障部要按月汇总各地再就业专项工作进展情况,按季汇总主要目标的完成情况,对地方政府进行通报(对非典型肺炎疫情仍较重的地区可适当推迟)。各级政府也要建立再就业工作通报制度,了解工作进展,推动工作落实。国务院将在今年第三季度组织专项督查,采取地方自查与国务院有关部门督办相结合的方式,促使再就业政策切实得到贯彻落实。
(十三)加强劳动力市场管理,保障劳动者合法权益。各地要结合再就业扶持政策的贯彻落实,加大劳动监察力度,组织开展企业用工情况大检查,对各类用人单位招聘人员不签订劳动合同、滥用试用期、拖欠和克扣工资、拒缴社会保险费等违法行为,要依法查处。要加强对各类中介机构的监管,严厉打击非法职业中介和各类欺诈行为。要进一步做好劳动者的劳动保护和职业安全卫生工作。
(十四)各地区、各有关部门和新闻单位要继续通过多种形式把促进再就业的各项政策宣传到群众、企业和基层单位,并大力宣传党和政府对下岗失业人员的关心和对再就业工作的支持,继续引导下岗失业人员转变就业观念,树立和宣传一批下岗失业人员再就业和企业吸纳下岗失业人员就业的典型,营造全社会支持和帮助再就业的良好氛围。
国务院办公厅
二○○三年五月十二日
